吳偉強,浙江工業大學政治與公共管理學院教授,連續十年帶領學生研究杭州交通擁堵問題。2013年下半年,浙江省政協副主席帶隊調研北京、上海、南京及浙江省內各城市的治堵情況,吳偉強主筆撰寫了“城市交通擁堵整治工程實施情況”專項集體民主監督總報告,從路網建設、公共交通、靜態交通、管理方法和社會參與等方面,提出“綜合施策、立體治堵”的方案,主張立足“疏導”整治擁堵。杭州限牌新政,與吳偉強之前治堵建議背道而馳。
  在接受羊城晚報記者專訪時,吳偉強言談中充滿無奈。他說,限牌政策的出台,就標志著杭州多年治堵的失敗;而如果把治堵寄托在限牌上,遲早還是要面對失敗。
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  與其限牌,不如限行
  羊城晚報:您如何評價杭州的限牌政策?
  吳偉強:這次杭州限牌的目的,一是為了控制機動車尾氣排放量,二是為了限制機動車增長率。但事實上,《杭州市小客車總量調控管理暫行規定(征求意見稿)》中的諸多條文,與此目標並不完全一致。
  首先,這次政策存在區域性溢出的負面效應。杭州限牌政策涵蓋整個行政區域,包含五個縣市。但杭州郊縣的交通並未出現嚴重的擁堵,大氣質量也未惡劣到需要控制機動車數量的程度。即便考慮到對郊縣車輛可能過多進入杭州中心城區造成的擁堵,也可以通過採取更嚴格的尾號限行措施加以調節。主城區的交通擁堵並未“擠出”到各郊縣,卻讓郊縣為擁堵的主城區承受代價,不盡合理。
  其次,公共部門未起到垂範作用。杭州是國內第六個實施限牌的城市,方案的設計也參照了國內5個城市的實施細則,本應更為優化。杭州的方案,更接近天津和廣州的做法,但是比較這三個城市可見,天津規定機關、事業單位不得新增車輛,只能更新,廣州雖然規定機關、事業單位可新增車輛,但必須參加搖號或競價。杭州對於機關和事業單位的車輛指標則完全未納入機動車總量控制範圍。相比之下,杭州的方案極易招來政府機關和事業單位置身事外、自設特權之嫌。
  此外,杭州的新政在機動車數量限制方法方面存在避漏洞現象,對傳統機動車排放量也未加控制。
  羊城晚報:您是否贊成限牌?
  吳偉強:作為研究者,我不會不看任何前提,簡單地“選邊站隊”,這不是科學的態度。不過,與其限牌,不如限行。這是全世界通行的做法,國外只有新加坡限牌。
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  交通管理,五項原則
  羊城晚報:但是限牌政策還是出台了。
  吳偉強:應該做出一些反思和檢討。但是現在既然政策已經落地,我還是盡我的力量,提出一些建議。市長對我遞交的報告也給了批示,表示要親自調研,說“要加快交通治堵一攬子方案、計劃的出台和實施”。
  我現在更加關註的是,“後限牌時代”該怎麼辦。中國城市人口還在不斷集中,由於公交系統保障不力,私家車保有量持續上升,單單限牌無法改變這些基本情況。“後限牌時代”我們還是要回到起點,面對治堵,必須糾正之前出現的問題。
  交通是個龐大的系統,任何一個因素出問題,都可能產生蝴蝶效應,治堵沒有“一招鮮”。最需要避免的傾向是:沉溺於限牌和限行所帶來的喘息機會,忘卻了科學化管理這一根本。
  羊城晚報:理想狀態下,應該如何管理交通?
  吳偉強:應該按照交通管理的五大基本原則來管理。第一是交通連續,紅綠燈、交通標誌標識的設置、交警處罰措施都要以交通流順暢為優先考慮對象;第二是流量均分,為了使交通流不過於集中在某一區域和時段,城市中心、副中心、衛星城鎮等等,需要長期規劃;三是減量原則,儘量減少不必要的出行量;四是分離原則,讓不同車輛各行其道;五是優先權原則,即有利於提升交通效率的政策措施優先使用。
  在我們國家,優先權原則被濫用了。很多人認為“優先權原則”就是公交優先,其實不是。公交優先,應該在公交、私人交通均衡發展的前提下進行,不能一邊倒。杭州建了很多條公交專用道和BRT道路,但是現在杭州公交專用道所在的路口、駝荊負醵汲閃擻刀碌恪U餼褪且蛭頤嵌雜畔熱ǖ睦斫饊┗珺RT的佈局也很單一、機械。
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  效率低下,痼疾難消
  羊城晚報:您覺得杭州的城市交通效率如何?
  吳偉強:效率太低了。道路交通管理的基本要素是“人”、“車”、“路”。杭州在這幾個方面,都尚待改進和提升。
  就道路系統而言,杭州的路網架構不夠完整,交通廊道系統性缺失,公交走廊遠未建成,路網結構比例顛倒(支小路嚴重不足,而小區的封閉化管理又消解了支小路的功能),道路同質化嚴重。就道路交通組織與管理而言,違背交通管理基本原理的交通設施配置和管理方式或多或少的存在,比如信號燈、標誌標識、隔離設施設置的合理性有待提高,智能交通系統的科學性有待加強。就“人”這一因素而言,交通管理者以及交通參與人的素質也有待提高。
  羊城晚報:有資料顯示杭州現在的公交分擔率是23%?
  吳偉強:實際上地面公交車的實際分擔率不到20%。根據我們的測算,現在早晚高峰時段,杭州公交車的時速平均在9公里。去年省里下達的任務書里,要求公共交通分擔率提高到23%,於是為了達到這個數字,統計時就將本不被視為公交範疇的出租車計入公交範圍,把杭州7萬多輛公共自行車、出租車、旅游巴士以及新增的地鐵一號線的承載量一併計入。從這一做法也可以看出,在很多職能部門眼裡,治堵目標更像是建設目標,而非效率目標。
  其實,杭州的道路條件雖然存在問題,但並非“無藥可救”。比如,現在杭州平均每輛車所占道路長度和麵積,比很多大城市好一倍以上。
  具體說來,杭州治堵可以做的事情很多。比如信號燈,杭州大概是全國最密集的,運行方式卻最不科學,紅綠燈間隔24小時不變。而像上海等城市,燈號間隔會隨不同時段、不同車流量而調整。杭州還到處都是右轉箭頭信號燈,而根據德國專家的研究成果,把右轉信號燈拿掉,可以提升15%的交通運行效率。這個事情我大概向有關部門提了10年的意見,建議越來越細節化,甚至具體到改哪一個路口的信號燈。但是那麼多年幾乎沒有改變。
  對於杭州的交通情況,多年來,我帶著學生做過很多調研。我們騎著自行車一個個路口去數,統計過杭州一共有多少斷頭路,一個路口的一個燈次可以通過多少車輛,行人過馬路的速度是多少。我們也測算過,杭州現在每輛車有0.4個停車位,而1/3的地下停車位經常閑置,導致到處有馬路上占道停車現象。我們針對這些問題畫過地圖,寫過報告,提過建議,但基本都石沉大海。口頭上很多部門領導都承認我們的建議有道理,但還是一成不變。
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  決策過程,應該開放
  羊城晚報:杭州這次限牌政策實施很突然,市民意見很大。
  吳偉強:對於這一公共政策的信息披露,我不認為政府“先不斷闢謠,再突然襲擊”。市民和媒體之所以得出這樣的結論,原因有二:一是職能部門和市政府的非對稱性。職能部門負責人或內部相關人員發表個人觀點,容易讓人誤以為代表政府立場;第二是對信息解讀的非對稱性。“至今沒收到限牌的決定,也沒做過相關的研究”,由於發言者的身份特殊,很容易讓市民誤認為是對限牌的一種否定。因此,政府必須完善新聞發言人制度,以單一的口徑發佈信息。
  羊城晚報:很多人質疑新政沒有市民參與。您有受邀提供建議麽?
  吳偉強:沒有。城市交通管理的決策,涉及每個市民的利益,屬於重要的公共政策,應堅持開放性原則,讓市民積极參与決策過程中。我認為,具有高度敏感性的公共政策,在決策過程中,以一個比較長的時間,正面導向,讓民眾提前自覺融入到決策價值趨向中,是一個比較好的方法。這樣,決策實施的過程中,也會形成合力。
  實際上,我們有些管理部門,自己決策,自己實施,自己管理,自己評價。我帶領學生做過一項問卷調查,92%的居民認為交通擁堵狀況可以改進,但58%的居民認為,提意見沒用。管理部門內部的一些領導認為,這是我的領地,你不要插手。杭州的交通擁堵,很大程度上是人為的。
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  提高效率,治堵之本
  羊城晚報:您覺得城市交通效率低的癥結何在?
  吳偉強:很多事情一個部門做不了。城市交通管理,涉及15個部門,主要由5個部門處理,包括建設、規劃、城管、交警等等。交警的口號是:有序、科學,他們把這些執行得太格式化了。為了有序,去年杭州狠抓行人違法,狠抓路口300米嚴管區不許變道,多數市民認為這樣管理的目的是處罰,而不是為了讓交通更順暢。馬路上的隔離帶,拆了建、建了拆,沒完沒了。市民對馬路設置隔離護欄的不滿意度排第一位,高達70.2%。杭州這樣的城市(常住人口約1100多萬),太依賴平面交通,全城天橋一共25個,立體交通路口不到50個。根據世界慣例,100萬人口以上的大城市,緩解交通擁堵的良好方法是發展地鐵系統,而杭州目前建成的只有50公里的1號線,形成有效的地鐵系統還有待時日。
  我覺得還是要說到體制問題。而體制問題的核心,還是利益問題。第一是考核指標,有些管理部門認為,提升交通效率後,可能會造成危險。發生一些事故以後(2009年前後杭州連續出現多起富家子弟撞死行人案,備受輿論關註),他們把安全考核放在第一位,從來不考核效率。第二是部門利益,不排除有些部門在發“擁堵財”,到處是隔離帶、指示牌、信號燈,熱衷於搞建設。
  羊城晚報:城市治堵是技術問題還是管理問題?
  吳偉強:我覺得很鬱悶的事情是,我們講了10年,有些東西是隨手可以改的,為什麼都不改,最後使得杭州要限牌。如果以上我們講的這些問題不解決,限牌也沒用,限牌也可能成為進一步擁堵的催化劑。所以擁堵問題,其實是體制問題、利益問題。有關部門願不願意遵循科學原理?每天做著同樣的事情卻希望帶來不同的結果,這就是我們的現狀,叫不醒裝睡的人。
  中國的城市交通管理,需要做的事情有很多。第一,遵循交通管理基本原理,任何違背常理的行為都要付出代價;第二,糾錯,把明顯的錯誤先改過來;第三,考核指標必須把效率放在重要位置;第四,摒棄利益的紛擾;第五,建立良好的管理體制。這些方面做好以後,接下來才是技術問題。技術問題根本不是核心問題。
  (原標題:限牌,是因為治堵失敗)
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